Lokale overheid als choreograaf van 'De gezonde stad': een studie voor Utrecht

Foto: Architecture Workroom Brussels

Op 23 november trok gerontologe Christel Geerts (VUB), tevens politica, aan de alarmbel. Vlaanderen kijkt tegen een tekort aan van ’22.000 rusthuisbedden’ en ‘tienduizenden zwaar zorgbehoevenden’ hebben geen plaats. Lokale steden en gemeenten ondervinden steeds meer nood aan sociale woningen en zorgwoningen. En in die behoefte voorzien is nodig in moeilijke omstandigheden, in tijden van snelle vergrijzing en van algemene bevolkingsgroei.

Er is geen ontkomen aan: zorg wordt een zaak van steden en gemeenten. In Nederland stuurt de hoogste overheid sinds 2015 aan op decentralisatie van zorg naar gemeenten. Binnen het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen is het voor gemeenten mogelijk om het lokaal woonbeleid vorm te geven en voldoende aanbod te voorzien voor woonbehoeften.

Merelbeke bijvoorbeeld verving onlangs BPA Nr 1 ‘Stationswijk’ door het RUP Merelbeke-Station. De nulmeting in Merelbeke van 2007 stelde toen een sociaal woonaanbod vast van 2-18%. Raming van de woonbehoefte wordt in stedelijke gebieden beschouwd als een minimum behoefte. Het RUP bevestigt dat Merelbeke tussen 2013 en 2025 voor sociale woningen een inhaalbeweging dient te realiseren.

Cijfermatige doelstellingen voor zorgwoningen ontbreken nog. Wel stelt de nota van RUP Merelbeke Station  dat de sterk groeiende groep van ouderen en oudste ouderen (80+) niet alleen zal toenemen, maar dat deze groep vragende partij is voor kleinere woningen of een aangepaste woonvorm. Kortom, reële noden, maar de toename van zulke woonvormen is nog niet uitgetekend.

Weten lokale overheden voldoende hoe zorg het best wordt aangepakt? En zijn het altijd rusthuizen en rusthuisbedden die wij nodig hebben? Welke andere vormen van zorg zijn mogelijk? Waar speelt zorg zich precies af in woon-, werk- en recreatiegebieden?

Stad Utrecht trok dit na, in een studie naar zorg binnen haar grenzen, in opdracht van IABR (Internationale Architectuur Biënnale Rotterdam) en de gemeente zelf. Belgische onderzoekers, Architecture Workroom Brussels en De Smet Vermeulen architecten uit Gent, werkten eraan mee.

‘Gezonde Wijkaanpak’

Wat betekent voor Utrecht de verschuiving van zorg naar de gemeente? Dat zorg ‘vermaatschappelijkt’ of het veel meer moet hebben van sociale netwerken. Als één van de eerste steden in Nederland investeerde Utrecht in de ‘Gezonde Wijkaanpak’. Dit zet breed in op een aantal dingen: ‘meedoen, leefstijl, leefomgeving en toegankelijke zorg en ondersteuning’. Verder ook op ontmoeting en verbinding, zoals enkele plaatselijke initiatieven tonen.

Utrecht doet het goed, maar er is ruimte voor verbetering. Hoewel de stad hoog scoort op gezondheid, stelt ze nog grote ‘schommelingen, ongelijkheden en contrasten’ vast tussen wijken inzake gezondheid en levensverwachting. Deze studie bestudeerde zowel een slecht scorende als een middelmatig scorende wijk. De slecht scorende wijk bleek de hoogste zorgkosten te hebben van Nederland en te kampen met problemen zoals obesitas.

Sommige grotere uitdagingen moeten elke stad of gemeente bekend in de oren klinken. Nu al kloppen grote zorgverzekeraars In Nederland aan bij gemeenten om zorgtaken binnen te halen. Als de gezondheidseconomie in handen komt van een klein aantal grote spelers, wordt dan voldoende rekening gehouden met lokale noden en kleinschalige initiatieven? Hoe kunnen grote spelers mee worden ingeschakeld voor goede initiatieven voor burgers in een stad?

Het onderzoek keek naar de zorgspelers en naar de allocatie van de financiering. Vandaag gaat in Nederland ca. 60% naar de Zorgverzekeringswet, waarvan 50% naar tweedelijnszorg, namelijk ziektebestrijding in ziekenhuizen (30% van het totale zorgbudget). Langdurige zorg neemt 27% van het totale zorgbudget in.

Eerstelijnszorg is de zorg waarmee de burger het meest contact heeft. Hier vallen onder: thuiszorg, wijkverpleging en jeugdhulpverpleging. Wat blijkt? Eerstelijnszorg, dat gedeelte dat naar de gemeenten is toegeschoven, ontvangt slechts 11% van alle middelen uit zorgpremies en overheidsbijdragen. De studie stelde: ‘de burger staat dus een stuk minder centraal bij de verdeling van het geld’. De cijfers tonen dat de nadruk ligt op ‘CURE’ en minder op ‘CARE’.

Eerstelijnszorg is nog altijd veel goedkoper dan tweedelijnszorg. Wat als een beleid inzet op ‘CARE’ en werk maakt van zorgzaamheid, en bijvoorbeeld ook sociale vereenzaming aanpakt? Want de studie stelt dat mensen geen aandoening hoeven te hebben om zich mentaal slecht in hun vel te voelen en omgekeerd, dat mensen met een aandoening nog goed sociaal kunnen functioneren.

Een andere uitdaging is consolidatie, waar zorgverzekeraars op hameren of zorgspelers extra druk over opleggen. Het gevolg van fusies, bv ziekenhuizen en artsenpraktijken, is dat de afstand van mensen tot eerstelijnszorg groter wordt. In Utrecht vielen door bezuinigingen in de stad verzorgingstehuizen weg ‘met een goed functionerend aanbod van functies, waarvan ook de wijk profiteerde’. Hier werden genoemd: ‘buurtrestaurants, spelkamers en ontmoetingsruimten’.

Volgens de onderzoekers voorziet reguliere stadsontwikkeling niet automatisch in de nodige ruimte waar op lokaal niveau aan kwalitatieve zorg kan worden gedaan. Investeerders, ontwikkelaars en ook steden en gemeenten brengen leegstaand vastgoed al in rekening als financiële opbrengst ten voordele van nieuwe ontwikkeling elders, zonder na te denken over maatschappelijke invulling. Daar moet hen dus worden opgewezen.

Het antwoord ligt volgens deze studie in de ontwikkeling (en het bewaken) van voldoende open en collectieve ruimten. Die zijn niet alleen goed voor de sociale interactie in wijken, maar ook voor eerstelijnszorg en voor de ontwikkeling van allerlei nieuwe lokale initiatieven en startups.

De lokale overheid kan choreograaf van coöperatieve stadsontwikkeling zijn. Diverse actoren, die vaak uiteenlopende ambities en investeringsmogelijkheden hebben, kunnen (en moeten) allemaal betrokken worden bij gebieds- en wijkontwikkeling en zorg. De stad moet partijen samenbrengen om na te denken over alternatieve ontwikkeling- en verdienmodellen. ‘Dit vereist een horizontaler speelveld tussen de markt, de overheid en de civil society’.

Gemeenten moeten streven naar een ‘atlas van woonzorgvormen, waarin nieuwe vormen, dus vormen van de toekomst, een plaats hebben’. Het ‘verzorgingshuis uit de jaren 1970’ als zorginstelling zal worden vervangen door thuis- en mantelzorg. Daarnaast zijn ook collectieve woonvormen en collectieve ruimten nodig. Het moet niet altijd ver worden gezocht. Met kleine ingrepen zijn al grote verbeteringen mogelijk.

Eén Utrechts project is een project van collectief wonen voor mensen met dementie. Daar bedacht een kunstenaar een nachttuin, die bewoners ’s nachts vrij kunnen bezoeken. Dankzij die tuin en de toegang ertoe, ook ’s nachts, sliepen de bewoners tijdens andere nachten beter door en hoefden ze minder slaapmedicijn. Een ander project is het opknappen van de toegangen tot flats. Een zorghotel springt in het gat tussen het ziekenhuis en verpleging thuis; een ander project is een mantelzorger die zelf een logboek mag bijhouden.

Vitale coalities: gezonde verdichting in Merwede

In de Merwedekanaalzone, vlakbij de binnenstad van Utrecht en het Centraal Station, vertrekt deze studie van verdichting. In die zone hebben creatieve ondernemers en buurtorganisaties elkaar gevonden in een initiatief genaamd ‘MeerMerwede’. Zij kijken wat ze binnen deze zone kunnen doen. Het is een gebied waar woninguitbreiding is gepland: 4000 à 6000 nieuwe woningen worden er in de toekomst verwacht. Er komt dus zeker verdichting. Welke is de plaats van gezondheid in deze initiatieven? En is verdichten gezond?

De Merwedekanaalzone ontstond in de negentiende eeuw, maar raakte door het Amsterdam-Rijnkanaal in onbruik. In de twintigste eeuw vestigden er zich distributiebedrijven, die nadien ook weer vertrokken. Sindsdien namen projectontwikkelaars opties op de vrijgekomen ruimte in deze zone.

De aanbeveling is dat projectontwikkelingen collectieve ruimte integreren, waar plaats is voor ontmoeting, leren, en het tegengaan van eenzaamheid in een wijk. Dat betekent dat de ontwikkelaar een stuk financieel rendement opgeeft in ruil voor maatschappelijk rendement. Deze studie vraagt dat voor projecten ook een ruimtelijke en maatschappelijke visie wordt ontwikkeld, het liefst vanuit coproductie door verschillende partijen, zoals beleggers, de gemeente en lokale initiatieven.

Ontwikkeling voor beleggers (zorgverzekeraars) is kijken hoe zij aan preventie kunnen doen, door mee te werken aan verbeteringen inzake gezondheid op lokaal vlak. Dit kan door een ‘overmaat aan vastgoed’: vastgoed met een maatschappelijk kantje, waar een collectief aspect aan zit of aanzet tot buurtrelaties. Het betekent afstappen van de automatische keuze voor individuele woningen. Voor de gemeente is ontwikkeling meer dan alleen een zaak van ‘grondposities of financiële onderhandelingen’.

In deze zone nemen lokale initiatieven die naast financiële ook maatschappelijke doelstellingen hebben, zoals het voorzien van sociale netwerken en creatieve werkplekken, soms tijdelijk hun intrek in leegstaad industrieel vastgoed. Dit is het geval voor Vechtclub XL in deze kanaalzone.

Ontwikkeling volgens lokale initiatieven is kijken of een gebouw of gebied bepaalde financiële stimuli kan krijgen, zodat hun maatschappelijke relevantie permanent verankerd kan worden.

Verdichten kan, stellen de onderzoekers. De bouwopgave moet niet afschrikken. Wel is nodig dat verschillende partijen samen rond de tafel zitten omtrent stadsontwikkeling. Meer mensen samenbrengen op één plek geeft ook een groter draagvlak aan lokale voorzieningen voor wonen, werken, winkelen en ontspannen. Ja, stelt de studie, verdichten is gezond.

Bouwen aan de gezonde stad in Overvecht

Overvecht is een naoorlogse hoogbouwwijk in Utrecht met veel sociaal-economische problemen. In het hart van de wijk ligt een winkelcentrum waar mensen vooral met de auto naartoe komen. De wijk is sterk ingericht op die auto. Er spelen verschillende uitdagingen: werk, gezondheid, integratie, mobiliteit. Onderwijs en zorg waren er aanvankelijk goed ingebed, maar dit nam af, naarmate scholen fuseerden en lokale zorgplaatsen verdwenen ten voordele van grote ziekenhuizen.

De opbrengst van oude schoolgebouwen zit voor de gemeente al vervat in de kost voor nieuwe scholen. Als scholen en lokale zorgvoorzieningen vervallen, zullen zij in de logica van klassieke (immobiliën)ontwikkeling vervangen worden door individuele huizen met tuin. Dit zet druk op de collectieve ruimte en op de groenruimte. De aanbeveling is niet alle ruimte zomaar op te geven, maar te behouden als collectieve ruimte en naar maatschappelijke invulling te kijken. Kan de gemeente terug inzetten op hun maatschappelijk potentieel?

Strategische verdichting op één plek kan betekenen dat elders open ruimte kan worden gevrijwaard. In plaats van individuele huizen zou men toch weer kunnen kiezen voor hoogbouw op goed gekozen plekken, met de keuze voor een sociale laag op het gelijkvloers, of, eenvoudiger soms, extra brede entreeruimtes, die polyvalent kunnen worden ingezet als marktplaats of kunstgalerij.  

In Overvecht bewoog er ook al iets en trokken enkele organisaties in leegstaande gebouwen: kunstenaarsateliers, een skatepiste, een danszaal en een festival. Die nieuwe gebruikers van die panden willen er graag blijven, maar zonder een dure huur te betalen. Welk ontwikkelingsmodel is hier mogelijk via samenwerking tussen de gemeente, investeerders en pioniers? De studie duidt mogelijkheden aan: bewaak de bestaande groenruimte aan de rand van Overvecht met plaats voor tuinieren; voorzie naast de Reuzenhal parkeerplaatsen voor auto’s in de hoogte; voorzie nieuwe woningblokken met binnentuin; voorzie wonen bovenop winkelcentra, zodat functies vermengd worden; werk de auto zoveel mogelijk weg; plaats twee nieuwe woontorens op een goed gekozen plaats, met zorgfuncties op het gelijkvloers.

Samenwerking

Deze studie eindigt met enkele grote principes en met een aantal concrete aanbevelingen die doorheen het boek worden aangeraakt. Ze kunnen zo worden opgepikt door steden en gemeenten die niet weten waar te beginnen. Mooi is dat lokale initiatieven –vaak de pioniers op een verlaten site– een echte plaats krijgen in deze studie aan de onderhandelingstafel, samen met lokale overheden en investeerders/ontwikkelaars. Zorgontwikkeling, net als stadsontwikkeling, is in deze studie een zaak van samenwerking.

IABR.jpg

1. Zorg voor een gezonde basis. Versterk lokale initiatieven; zij zijn de motor van een gezonde stadsontwikkeling. Zorg ervoor dat eerstelijnszorg voldoende dicht bij de mensen staat. Besteed lokale teams aan. Moedig nieuwe woonzorgvormen aan, kijk wat er is gebeurd in het verleden (Utrechtse hofjes).

2. Creëer overmaat. Overmaat in vastgoedontwikkeling: leg maatschappelijke eisen op. Benut afgeschreven ruimte; plan buurtfuncties. Maximaliseer wonen op de juiste plekken, ook op het dak van shoppingcentra.

3. Verover de verkeersruimte op de auto. Stimuleer gezond bewegen en wandelen. Zorg voor alternatieven voor te duur ondergronds parkeren.

4. Koester zelforganisatie. Stimuleer investeerders en zorgverzekeraars om bij te dragen tot een gezondere stad. Begeleid de professionalisering en permanentie van succesvolle tijdelijke initiatieven.

5. Behoud door ontwikkeling. Niet zomaar slopen. Benut het maatschappelijk potentieel van buurtgebouwen. Werk samen: doe aan coproductie (pioniers, stad, investeerders) en ontwikkel samen. Zoek naar alternatieve ontwikkelings- en financieringsmodellen.

Lit. IABR-Atelier Utrecht: De Gezonde Stad, Van Cure naar Care. Transities in de gezonde stad Utrecht. Red. Els Vervloesem en Rinske Wessels. IABR/UP, 2016.

Foto's: Architecture Workroom Brussels